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资产评估法立法过程与制度创新

来源:   发表时间:2017/1/10 10:07:01  点击次数:【1641】

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【摘要】资产评估法的出台,为简政放权下的资产评估行业管理提供了强有力的法治保障。本文阐述了资产评估立法的曲折过程,分析了评估立法过程之中的变与不变。作者指出在评估立法过程之中,从业人员资格管理和机构设立管理由行政主导向市场导向转变,管理体制由建立行业管理协调配合机制向有条件分别管理转变,由严守职业资格准入门槛向放开准入门槛并强化执业责任转变;坚持法律调整范围为各类资产不变,坚持法定评估只能由评估师承办不变,坚持基本准则由行政部门制定不变。本文还总结了资产评估法从执业准则制度、报告签字制度、机构备案制度、委托人管理制度、行业协调管理制度五个方面进行的制度创新。

盛夏的季节,资产评估法在庄严的人民大会堂通过了审议,正式颁布。这是评估人的期盼与新动力。评估行业在过去二十年里,为经济的健康发展、社会的公平正义、资源的有效配置作出了不可磨灭的贡献,但长期缺乏一部专门的法律,致使一些虚假评估影响了交易的公平合理,阻碍了资产评估行业的健康发展。民有所呼,法有所应。2016年6月27日,审议资产评估法(草案)被列为十二届全国人大常委会第二十一次会议第一项议程,7月2日会议以138票赞成、5票反对、14票弃权,表决通过了资产评估法。资产评估法从酝酿到表决通过,历经十年磨砺,在立法史上也属少见。资产评估法的出台,在评估史上具有历史里程碑的意义,促进了评估行业中各个专业的协调和统筹,使得评估师与注册会计师、律师享有同样的法律地位,享有应有的社会尊严。

一、资产评估法出台的战略性和法治性意义

简政放权是全面深化改革的大前提,是转变政府职能的突破口,是激发制度和体制潜力的助推器。简政放权是一场权力革新,有利于使市场在资源配置中起决定性作用,事关全局,对资产评估行业也有深刻影响。

资产评估法的出台,为简政放权下的资产评估行业管理提供了强有力的法治保障,使得资产评估市场管理“简而不缺”,“放而不乱”。长期以来,在资产评估大行业中,政府职能过于膨胀,管了一些不该管、管不了也管不好的事情,在一定程度上形成对市场主体积极性的挤压,相关行政监管部门存在职责重叠掣肘,沟通不畅,部门利益固化的现象。资产评估法厘清了资产评估行业中政府、市场和社会之间的关系,政府的归政府,市场的归市场,社会的归社会,构建了资产评估行政监管、行业自律、机构经营之间的新型关系,明确了资产评估行业自律组织沟通协调的法律要求,为评估机构独立客观执业,促进评估准则统一提供了良好的法律环境和法治保障。

加快推进资产评估法治化进程,完善资产评估法律制度体系,不仅是资产评估行业发展的需求,也是建立现代财税体制的要求,更是经济社会发展的时代使命。资产评估法的颁布实施,对资产评估行业的升级跨越、科学发展具有全局性、根本性、战略性和法治性的重大现实意义和深远历史意义,同时,也有利于市场经济和法制建设的健全和完善。

二、艰辛而又细致的评估立法过程

资产评估法立法过程是艰辛的,也激荡着欣慰;充满争执,但前行不止。资产评估法立法源于当时的实践需要,随后,在几易其稿中与时俱进,焕发着时代的气息,促进评估行业与经济社会协调发展。

资产评估法是十届、十一届、十二届全国人大常委会的立法规划项目,立法过程历时十年,经过了三届全国人大四次审议。

2005年4月,为了配合全国人大常委会第15次会议听取国务院关于国有资产监督和国有企业改革情况的报告,十届全国人大财政经济委员会召开“国有企业改革和国有资产监管”座谈会。在该座谈会上,资产评估行业有识之士建议加紧资产评估立法,规范评估行为,促进评估行业健康发展的呼吁引起会议主办者的高度重视。会后全国人大财政经济委员会就此议题专门研究,将有关立法建议和相关资料形成专报,将资产评估立法调研排上议事日程。此后,有多位人大代表和政协委员及社会各界人士立足评估行业的整体有序发展和评估行业更好地服务经济社会发展,以提案和议案形式向全国人大和全国政协提出资产评估立法建议。2005年11月21至22日,全国人大财政经济委员会在北京召开了“评估立法国际研讨会”,德国、澳大利亚、美国、香港等国家和地区的评估行业专家,财政部、原建设部、国土资源部、国资委等有关部门、高等院校和评估行业协会及评估机构专家学者参加了会议,会议讨论了我国评估立法的必要性及可行性,就评估行业管理体制、评估机构和评估师的管理、评估的法律责任等方面的问题进行了深入探讨,会议总结人提出,评估行业已成为我国经济社会中十分重要的服务行业,现实迫切需要专门的法律予以规范。这次研讨会拉开了启动资产评估立法程序的序幕。2005年12月16日,第十届全国人大常委会第四十次委员长会议,在充分调研基础上,考虑了包括评估行业在内的多方市场主体的诉求,把资产评估法列入全国人大常委会补充立法计划,并决定由全国人大财政经济委员会直接组织资产评估法立法,资产评估法进入立法进程,标志着我国资产评估立法工作正式启动。

2006年6月8日,全国人大财政经济委员会召开资产评估法起草组成立暨第一次会议,成立资产评估法的起草机构,包括领导小组、顾问小组和工作小组,成员来自相关政府部门、高等院校、评估行业协会、各类评估机构等,具有广泛的代表性和专业性。资产评估法起草领导小组组长在发言中指出,中国评估行业是在改革中诞生,并在我国市场经济发展完善过程中迅速成长壮大起来的;市场经济是法治经济,评估作为市场经济的组成部分理应受到法律规范,评估师从事评估活动应当受到法律的规范,因此,制定资产评估法,将所有评估活动纳入法律规范的轨道,势在必行。在这次会议上定调将所有评估活动都纳入资产评估法统一规范调整,这一主题思想贯穿了此后资产评估立法活动的全过程,尽管饱受风吹雨打,始终未曾动摇。

2008年,在全国人大财政经济委员会的推动下,十一届全国人大常委会将资产评估法继续列入立法规划。随后,全国人大财政经济委员会调研考察了国外有关国家的评估管理状况和评估立法经验,多次专门召开评估立法研讨会,听取国内外专家对资产评估立法的意见和建议,认真研究各类评估专业行政监督部门的管理经验和政策差异,分析企业价值评估、不动产评估、矿业权评估、珠宝评估、旧机动车评估和保险公估等各专业评估的共性和个性特点,及时捕捉评估师和评估机构及社会各方呼唤资产评估法的心声,乘势而上,克服阻力和困难,广泛听取民意,十易其稿,在广泛调研的基础上讨论通过资产评估法(草案),于2012年2月提请十一届全国人大常委会第二十五次会议审议。这充分反映了民主立法的原则,也为打破评估市场分割和地区垄断,维护经济社会秩序打下良好基础。

十二届全国人大常委会分别于2013年8月、2015年8月对资产评估法进行了二次审议和三次审议。期间争议颇多,不仅有具体条文的争议,也有整部法律总体思路和立法原则的争议。按照立法法的规定,法律案搁置审议满两年的将终止审议。2013年8月草案提交二次审议后,评估立法处于搁浅的边缘,在有志之士的强力推动和呼吁下,在法案即将满两年之际,2015年8月终于在千钧一发之间提交三审。据《中国人大》杂志报道,再次激活透露出该法立法难度值颇高。此后,全国人大常委会法制工作委员会向社会广泛征求意见,深入评估一线进行调研,多方听取意见和建议,求同存异,凝聚共识,精心雕琢法律条文,贯彻全面深化改革的精神,加大了资产评估行业重点领域关键环节市场化改革力度,调整了评估行政管理与自律管理的制度安排,完善了评估机构公平竞争的市场环境和机制,将资产评估机构行政审批管理改为备案管理,最大限度激发资产评估市场的微观活力。全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会联合召开专家座谈会,倾听民意,不断完善资产评估法草案审议稿。2016年6月27日,十二届全国人大常委会第二十一次会议分组审议了资产评估法草案四审稿,与会委员认为,该草案历经三审、三次修改,总体上比较成熟,当前制定资产评估法十分必要,应尽早付诸表决,7月2日,会议审议通过了资产评估法,填补了评估领域的法律缺失。

资产评估法从2006年6月8日成立起草机构到2016年7月2日表决通过,历时10年,期间外部经济形势和政策环境都发生深刻变化。在这一过程中,有的立法设想一以贯之的保留下来了,有的则与时俱进地加以改进和完善。资产评估法的立法过程中在重要的方面有“三变三不变”。

三、评估立法过程之中的与时俱进

(一)从业人员资格管理和机构设立管理由行政主导向市场导向转变

市场决定资源配置是市场经济的一般规律,市场对资源的配置主要是通过价格、竞争和供求等发挥作用来实现的。人们对市场的地位和作用的认识是不断提升的,从认为市场发挥“基础性作用”到“决定性作用”的转变,是理论上的突破,也是改革开放历史进程中的实践创新。市场决定资源配置是市场经济的基本要求,但对此认识经历了一个不断深化的过程。1978年十一届三中全会提出“应该坚决实行按经济规律办事,重视价值规律的作用”,1982年十二大提出“发挥市场在资源配置中的辅助性作用”,1992十四大提出“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”,2003年十六届三中全会提出“要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”,2007年十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”,2012年十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”,2013年十八届三中全会提出,“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。

市场决定性作用就是让价值规律、竞争和供求规律在资源配置中起决定性作用。中央要求,要实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域,工商注册制度要便利化,削减资质认定项目,由先证后照改为先照后证;要清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,反对地方保护,反对垄断和不正当竞争,健全优胜劣汰市场化退出机制;激发各类市场主体创业、创新活力,加快我国经济转型升级,构建开放型经济新体制。

资产评估法的起草定稿和各次审议是在对市场作用认识不断提升和全面深化改革不断向前推进的大背景下进行的,资产评估法各次审议稿的变化也体现了这一认识的转变。2014年国务院分批取消了资产评估师、土地估价师、矿业权评估师、保险公估从业人员等职业资格准入,改为实行水平评价类职业资格管理;同年,国务院将资产评估机构、保险公估机构、房地产估价机构、旧机动车鉴定评估机构等的设立管理,由“先证后照”改为“先照后证”。资产评估法贯彻了全面深化改革的精神,体现了改革成果,发挥立法对改革的引领和推动及保障作用。比如各次审议稿中第二章的名称依此由“注册评估师”改为“评估师”再改为“评估专业人员”,就是顺应国务院已经取消了对有关评估师职业资格的行政许可,体现行政审批制度改革精神,放开评估从业人员的准入门槛,允许评估师以外的具有评估专业知识及实践经验的人员在评估机构中从事评估业务。为了使评估师资格考试与评估从业人员资格管理改革相适应,法律明确评估师资格考试由相关全国性评估行业协会组织,在初次审议稿中规定“参加注册评估师资格全国统一考试成绩合格人员,取得国务院资产评估行业管理部门统一印制的注册评估师资格考试成绩合格证书。”三审稿中则改为“国家实行评估师职业资格全国统一考试制度。评估师职业资格全国统一考试由有关全国性评估行业协会负责组织实施,考试办法由国务院人力资源主管部门会同国务院有关资产评估行政管理部门制定。”通过的法律表述为“有关全国性评估行业协会按照国家规定组织实施评估师资格全国统一考试”。

(二)管理体制由建立行业管理协调配合机制向有条件分别管理转变

关于评估行业管理体制的争议是资产评估法出台受到阻力的最根本和最关键的原因。资产评估立法的初衷是针对评估行业政出多门和执业标准不统一的问题,建立统一的管理体制和运作机制,但这一方案提出后受到强烈反对,这说明部门利益已根深蒂固。为了推动评估立法进程,资产评估法初次审议稿提出了建立资产评估行业管理协调配合机制的设想,按照“统分结合”的原则有限度地解决评估行业多头管理问题。但是,这一方案依然阻力重重,尽管在2013年8月的二次审议稿中保留了这一规定,但分歧依然较大,在触及既得利益方面会遭遇到各种巨大的阻力与障碍,“触动利益往往比触及灵魂还难”。本着求同存异,争取最大程度共识的原则,三审稿删除建立协调配合机制的规定,规定“国务院有关资产评估行政管理部门按照职责分工,对评估行业进行监督管理”。在征求意见过程中,许多人士认为评估行业应向着统一管理方向发展,部分人大常委会委员在审议中也明确提出了这一观点。为了回应评估行业及社会各界对资产评估法早日出台的期盼和呼吁,加快完善评估行业的法律环境,促进评估依法治业,草案四审稿决定暂不改变评估行业目前分别管理的体制,但统一评估的市场准入、统一评估的法律责任,要求不同评估专业协会之间建立沟通协作机制。

评估是一个行业,可以分为不同的专业。通过立法将不同专业评估管理统一在一部法律框架之下,有利于评估行政管理部门统一监管尺度,有利于各评估行业协会统一制定规则,有利于各评估专业机构统一执业标准,也有利于统一落实评估当事人各方的法定责任,更有利于评估机构实现多种专业综合发展。资产评估法第37条明确要求各个协会之间建立沟通协作、信息共享机制。这就说明评估作为一个行业,虽然各个专业领域有自己的特点,但是总体上仍然具有共性的内容,都是以资产的价值分析和评定估算为主线展开的,应该制定共性的规则。资产评估法根据评估行业的现实情形要求有关行业协会之间应加强协作,根据需要制定共同的行为规范,促进评估行业健康发展。

(三)由严守职业资格准入门槛向放开准入门槛并强化执业责任转变

对于资产评估职业资格准入门槛的设定,在资产评估立法过程中也是随着外部环境变化而变化的。从审议通过的法律文本与初审稿的差异来看,降低了评估行业准入门槛,拓宽了评估专业职业渠道,允许评估师以外的具有评估专业知识和实践经验的人员从事评估业务,突出了国家推进简政放权的改革精神,体现了鼓励大众创业、万众创新的要求,但同时在法律条款中强化了评估执业责任。

资产评估法初审稿规定,国家实行注册评估师执业注册制度,未经执业注册,不得以注册评估师名义执业,违反该规定,由省级以上资产评估行业管理部门责令停止违法活动,没收违法所得,构成犯罪的,依法追究刑事责任。审议通过的资产评估法则明确,评估师和非评估师都可以从事评估业务,评估专业人员可以依法签署非法定评估报告。放开对评估从业人员资格的行政许可后,进一步强化了评估机构对本机构从业人员的管理责任,同时也强化了评估专业人员的法律责任。资产评估法第17条规定,评估机构应当建立健全内部管理制度,对本机构的评估专业人员遵守法律、行政法规和评估准则的情况进行监督,并对其从业行为负责。同时法律还明确规定,评估专业人员签署虚假评估报告的,由有关评估行政管理部门责令停止从业两年以上五年以下;情节严重的,责令停止从业五年以上十年以下;构成犯罪的,依法追究刑事责任,终身不得从事评估业务。

四、评估立法过程之中的一以贯之

(一)坚持法律调整范围为各类资产不变

资产评估法从立项和起草的第一天起,就明确了法律的调整范围为各类资产:不动产、动产、无形资产、企业价值和其他经济权益的评估,将各类评估人员纳入同一部法律进行规范,并将此作为立法的历史使命。有观点认为,各类专业评估各具特点,难以形成统一的监管平台,无法在同一部法律中进行调整。难能可贵的是,尽管一直存在分歧和争议,这一点终于坚持下来了。关于法律名称的意见分歧,也是由此引申出来的。有人担心使用资产评估法名称会产生歧义,提出资产评估会被认为特指财政部门管理的评估领域,建议修改法的名称为“评估法”、“评估师法”、“估价法”、“估价师法”、“财产评估法”,但这些意见最终没有被采纳。目前我国已有七部法律采用了“资产评估”这样的表述,包括刑法、公司法、保险法、证券投资基金法、证券法、公路法、企业国有资产法。在这些法律中,资产评估的内涵是广义的概念,不是仅指财政部门所管的资产评估类别,而是包括现有五个部门分别管的六大评估领域。因此,资产评估有广义和狭义的概念。立法者考虑到法律之间的统一,确保法律之间的衔接,避免法律适用的混乱,最终仍然采用“资产评估法”名称。

(二)坚持法定评估只能由评估师承办不变

从资产评估法初审稿到四审稿,都明确规定,涉及国有资产或者公共利益等事项,并且法律、行政法规规定需要评估的,应当依法委托评估机构评估。对于这类法定评估业务,立法者始终规定,只有评估师才能承办并签署评估报告。在四审稿中放开评估从业人员准入门槛后,同时特别明确地规定,非评估师的评估专业人员不能承办法定评估业务。资产评估法22条规定,“委托开展法定评估业务,应当依法选择评估机构”。资产评估法28条规定,“评估机构开展法定评估业务,应当指定至少两名相应专业类别的评估师承办,评估报告应当由至少两名承办该项业务的评估师签名并加盖评估机构印章”。这说明法定评估属于特定资产评估,在资产评估中具有特殊定位,对开展法定评估业务的要求不同于一般的评估业务,也从一个侧面体现了资产评估法对评估行业实行“放管结合”的治理原则。

(三)坚持基本准则由行政部门制定不变

评估准则是开展评估活动的行为规范,包括评估基本准则和依据评估基本准则制定的评估执业准则和职业道德准则。评估基本准则在整个评估准则体系中占有重要地位,是开展资产评估业务的基本准绳,具有原则性和指导性。国务院有关评估行业行政管理部门通过制定评估基本准则,指导和宏观管理评估活动,行使监督管理职权,保障资产评估行业健康持续发展。资产评估法初审稿明确提出,国务院财政主管部门会同相关行政主管部门制定统一的评估基本准则。资产评估法二审稿将评估准则分为评估执业准则和职业道德准则,没有提评估基本准则,但规定职业道德准则由国务院财政部门会同有关行政管理部门组织制定。在此后的审议稿中删除了管理协调配合机制的规定,但资产评估法三审稿仍规定评估基本准则由评估行政管理部门组织制定。现已颁布的资产评估法39条采用了三审稿的规定,国务院有关评估行政管理部门组织制定评估基本准则,凸显了评估基本准则的重要性。

五、资产评估法的制度创新

资产评估法从评估行业发展战略层面上进行了制度创新,在国家治理现代化和简政放权的大背景下为评估行业设计了崭新的制度,具有诸多立法创举和一系列的制度创新,其中最重要的是从执业准则制度、报告签字制度、机构备案制度、委托人管理制度、行业协调管理制度五个方面进行了制度创新。

(一)设计了尊重专业特性的赋予法律效力的准则制度

不以规矩,不能成方圆;不以六律,不能正五音。评估准则就是资产评估中的规矩和六律。只有评估人员养成自觉遵守评估准则的习惯,评估的专业特性才能真正体现出来。评估准则的法律地位以往没有在法律中得到明确。在资产评估法中共有七款提到评估准则,“准则”一词在资产评估法中出现了九次。资产评估法强调了资产评估的专业特性和评估准则的重要性,赋予了评估准则法律效力,这是评估立法中的一大创举,彻底改变了我国评估行业自诞生以来评估准则缺乏法律地位的情形。评估准则缺乏法律地位和法律效力,在很大程度上会影响评估师重视评估准则,认真学习评估准则和自觉遵守评估准则,也在一定程度上会影响评估准则的质量。资产评估法赋予了评估准则法律效力,评估准则可以作为纠纷调处、司法仲裁的有力法律依据。评估机构和评估专业人员在执行评估业务时,如果已经保持了必要的职业谨慎,严格遵守了评估准则并履行了应当执行的评估程序,由于评估准则的争议而产生问题,可以依法免责。这就为建立和完善“资产评估依准则执业免责制度”打下良好的法律基础。

(二)设计了承前启后的法定评估业务评估师签名制度

资产评估法对非法定评估业务的要求,强调了自愿评估的原则,突出了评估的价值咨询功能,体现了降低评估从业人员门槛和激发评估从业人员专业活力的精神。资产评估法对法定评估业务的要求,强调了评估师在评估活动中的核心地位,突出了评估的价值鉴证功能,体现了评估师的法律许可地位,只有评估师签署的法定评估业务评估报告才合法和有效,为评估师是许可类还是水平评价类留下了法律认定空间。资产评估法与时俱进地确立了法定评估业务评估师签名制度,这是评估立法中的一大亮点。这样规定,既继承了现行评估行业中有关评估报告评估师签名制度和有益经验,稳定了评估师人心和评估市场,增强了评估师从业的信心和自豪感,同时还增强了评估报告签名的灵活性,为拓展评估市场、吸引更多人才从事评估行业提供方便之门。

(三)设计了以事中事后监管为主的评估机构备案制度

资产评估法确立了评估机构备案制度,这是立法者顺应时代前进潮流,识时达变,着眼于转变政府职能,按照市场经济和更加开放的要求,在评估立法中的大胆创举。在资产评估法中降低了设立门槛,方便了评估机构的设立和发展,倡导建立评估机构事中事后监管制度体系,以更加高效、透明、规范地维护评估市场秩序。评估机构备案制度满足了广大评估专业人员设立评估机构的创业要求,保护了创业热情,将吸引更多有能力的专业人才进入评估行业,完善评估机构公平竞争的市场环境,可以最大限度激发资产评估市场的微观活力。评估机构备案制度的确立,充分体现了国家简政放权、放管结合、优化服务的改革要求,是对现行评估管理体制进行的重大突破,充分体现了立法者的改革勇气和创新精神。

(四)设计了兼顾权利义务的评估业务委托人监管制度

长期以来,国家法律没有对评估业务委托人的权利和义务进行明确规定。因此在出现执业纠纷的情况下,无法依据有关法律对评估业务委托人的责任进行有效界定。资产评估法首次对资产评估委托人进行了规范,既明确了评估业务委托人的权利,又强调了评估业务委托人应尽的义务与职责。以往,对于评估业务委托人的违规和不当行为,评估行政管理部门处于想处罚又无处罚依据或管辖权限的状态,一定程度上是“束手无策”,只能“视而不见”或“道义谴责”。但资产评估法赋予了评估行政管理部门可以监管和处罚的职责,弥补了长期以来评估行业监管体系中的重要缺失,这是整个评估行业规范管理体系中的关键环节之一,没有这个环节,就很难真正规范评估机构和评估专业人员的执业行为,因为评估委托人在整个评估业务链条中处于强势和优势地位。这是评估专业人员坚守独立性的重要法宝,是最高国家权力机关送给评估行业的珍贵礼物。

(五)设计了促进融合的评估专业分类与协调管理制度

资产评估法立足我国评估行业实际,尊重历史,展望未来,推动了不同评估专业的融合。资产评估法的出台,本身就说明了资产评估各专业类别同属一个大行业,同时将不同专业评估管理统一在一部法律框架之下予以规范,统一了监管尺度、评估程序、评估专业人员的权利和义务、法律责任等核心内容,有利于向社会展示评估行业的专业形象和增强评估行业公信力,促进评估行业协调健康发展。资产评估法明确了评估具有专业差异性,但同时要求不同专业领域评估行业协会建立沟通协作和信息共享机制并制定共同的行为规范,各类评估专业机构统一执业标准。同时,法律还统一了各类评估专业领域当事人的法定责任。在资产评估法中放开了对评估机构专业执业范围和机构名称的限制,这为各类专业评估师在同一个评估机构中执业和促进评估机构实现多种专业综合发展提供了良好的法律制度保障和外部环境。

国无法不强,业无法不兴。资产评估法的出台是最高国家权力机关在这个充满希望的季节里对资产评估行业和社会各界长期期盼的积极回应。资产评估法来之极其不易!历经千呼万唤,终于花开春暖。资产评估法提升了评估师的专业法律地位,评估师将进一步赢得社会的尊重和信任。爽气西来,云雾扫开专业憾;大江东去,波涛洗尽职业愁。有了资产评估法的保驾护航,相信评估行业会有更加美好的未来!(作者单位:中国人民大学政策科学研究中心)


 

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